还需指出的是，对公民私人事务的界定并不仅仅限于私人生活的延续。

[44] See Dale F. Rubin, Private Letter and Revenue Rulings: Remedy or Ruse?, Northern Kentucky Law Review, Vol.28,(May,2000),pp.52-53. [45] 参见注36，Gerald G. Portney 文，第752页。在1974年的Tax Analysts and Advocates v.I.R.S.案中，哥伦比亚巡回上诉法院直接指出，类似于行政事前答复的私人信件裁定（letter rulings）不是《信息自由法》的自留地（returns），不能作为《信息自由法》的豁免对象，应该予以公开。

但是，一旦其因应了社会发展的需求，便开始向制度化形式迈进。Timothy Wu：《行政告诫》，熊樟林译，《行政法学研究》2012年第4期，第136-144页。暂时性行政处分（Vorl#228;ufiger Verwaltungsakt）是来自德国和我国台湾地区行政法上的一个概念，它的基本含义是指行政机关为行政处分前，就相关法律事实之调查尚未终局确定，但有制作终局决定之可能性时，若当事人提出申请，且存在着合理之利益时，可制作暂时性行政处分。与比较法上的做法一致，在税法上，行政事前答复的转换表述是视角更高的税收事先裁定（tax advance ruling），而不是预约定价。四、我国行政事前答复的发展与展望 在我国，行政事前答复的制度布置，早在上个世纪便已展开。

[28]在实用主义者们看来，行政过程中可以用以解决法律不确定性的方案，除了程序较为正式的行政立法之外，实际上还有其他一些灵活多变的非正式行政行为可供选择。[117]可见，实践层面的数据并不可观，行政事前答复的应用价值仍不明显。[8]新旧动能转换虽然源自国家顶层设计，但真正细化落实还是依靠地方实践的推进，尤其是选择山东作为示范区，表明中央对地方改革授权与政策支持的改革模式。

[34]新旧动能转换政策和PPP的规制政策有类似之处，都是指向由政府主导、公众参与的综合治理行为，都要面对复杂多元的治理问题与任务，都需要法律与政策的共同规制。[11] 法治建设和制度规划在新旧动能转换中的稀缺，一方面源于政策驱动的改革与以制度规范为主体的法治存在天然的张力与矛盾。[47]余凤：《作为行政法之法源的公共政策研究》，载《公法研究》第16卷。三、新旧动能转换的法理基础与法治建构 从法治角度观察既往的改革实践，寻获如下规律性认知：改革以突破现行法律规范为基本形式实现治理创新，当这种治理创新衍生出新的体制机制并获得普遍认同时，必然要制定新的法律制度或通过修改立法承认和巩固改革成果，最终实现改革的法治化。

[46]戚建刚：《风险规制的兴起与行政法的新发展》，载《当代法学》2014年第6期。法政策学属于法学与公共政策学的交叉学科研究领域，对法律政策的研究，主要体现在欧洲大陆学者的研究中。

在法治建设和制度建构领域，无论是《国务院办公厅关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》，还是《山东省新旧动能转换重大工程实施规划》和《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》，都没有相关法律法规制度的总体布局和规划设计，关于法治建设的内容零散规定在建设服务政府优化体制机制加强组织建设等方面，以及具体经济社会改革领域。从工程实施的角度理解，新旧动能转换相关项目的落实、产业经济政策的推动、科技研发的引领、机构平台的建设等，必然需要制度框架、体制维系和机制运转以实现工程目标，而破除体制掣肘和创新体制机制本来就是新旧动能转换的题中之义，其中，最为权威与核心的是法律制度与法律体制机制，法治创新必然成为新旧动能转换工程的重要组成部分。政策合法化是指作为对社会、团体、个人行为的规范和指导，政策得到所涉及对象的认可、接受。我们的理论描述其对象的陈述，因而并不是关于是什么(what is)而是应当是什么(what ought to be)的陈述。

[35]陈潭：《政策合法化与政策法律化》，载《行政与法》2001年第1期。因此，可以仿照法律规范冲突解决的方式，建构新旧动能转换中的法与政策的冲突裁决机制，由立法机关主导并会同政策制定主体，以法治权威和改革目标为基础，研判具体改革领域中的法与政策冲突的原因、表现，作出最终的适用判断和修改意见。如前所述，在新旧动能转换所涉及的大量经济结构调整、产业转型升级、服务平台建设、政府简政放权等治理改革中，法与政策调整并重，因此，有必要建构法与政策的交互治理机制，使法与政策既各司其职又能相辅相成，既可以弥合法律制度与政策制度之间的张力，又能裁决和化解二者之间的矛盾。法学研究对新旧动能转换呈现出的空白与隔膜并非是一种有意为之的排斥态度，而是因深受法教义学传统影响，忽视了新旧动能转换作为法学研究对象的意义。

(三)构建法与政策的交互治理机制是新旧动能转换的法治目标 法与政策的共生互洽是在静态方面对二者关系的功能性考察，即从区分二者治理范围的基础上实现法与政策关系的科学定位。然而法律法规本身也存在冲突，甚至法律本身有违法与违宪的可能，有学者引入日本的立法过失概念，指出我国立法过失的主要表现形态包括立法不作为、上下位法冲突、法律规范内部冲突、司法解释违法等。

而既有之实定法是否有效达成了既定之政策目标(立法目的)，同样也属于立法评价之重要内容[50]。[34]参见喻文光：《PPP规制中的立法问题研究——基于法政策学的视角》，载《当代法学》2016年第2期。

治理改革 新旧动能转换作为我国当前经济社会发展的形势判断与目标定位，在官方首现于2015年10月国务院总理李克强在经济形势座谈会上的讲话：当前我国经济正处在新旧动能转换的艰难进程中。[19]高秦伟：《政策实现与行政法》，载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会行政法学研究会2006年年会论文集》，中国政法大学出版社2007年版，第191页。新旧动能转换处于起步阶段，实践探索空间巨大，很多领域的改革在当下不宜通过立法而限制，反而应通过改革实验为立法修改积累素材。而进入动态实践领域，尤其在个案实例中，法与政策关系呈现千差万别的状态，如适用冲突、治理摩擦、相辅相成、彼此融合等等。将关涉公民权益、社会发展的公共政策之内容诉求融入法律，实现符合公共政策治理目的的制度设计，是法政策学所秉持的基本立场与研究进路。强化‘立改废协调，抓紧修改、废止阻碍新产业新业态发展的规定[12]。

在明确新旧动能转换的政策主导必然性、政策与立法目标的一致性和地方治理改革的能动性之前提下，应建构新旧动能转换的法理基础、法治进路和法治目标，包括改革与法治互动融合、法与政策共生互洽以及法与政策的交互治理机制。[23]公丕祥：《国家发展：区域法治发展的分析工具》，载《社会科学战线》2018年第2期。

[28]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第15页。在这个过程中，政策毫无疑问服从于问题导向，而新旧动能转换的立法也应当坚持问题导向的原则，吸收改革与公共政策的核心内容上升为法律法规，在宏观规范指导层面实现改革政策与法治建构的相互兼容，在微观具体操作层面形成法与政策的问题导向的治理机制，能为改革提供合法性治理工具。

新旧动能转换是关于经济社会发展转型升级的重大战略改革和体制机制创新，蕴含丰富的理论与实践价值，在全面依法治国和现代国家治理的背景下，探讨法学理论和法治实践在改革创新中的智识供给意义和制度保障作用，是深刻理解和科学把握新旧动能转换的必然要求。2018年1月3日，国务院对山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案予以批复，标志着新旧动能转换从国家发展战略正式落户到地方实践。

新旧动能转换中涉及到法与政策的相互转化，应当规定适宜的条件和程序，防止以法律替代政策或政策干扰法律。理解这一点才能准确把握法政策学的研究对象与范围。[5]虽然侧重点不同，但综合学者与官方文件对新旧动能转换的内容定位，可以初步形成以下共识性理解：首先，新旧动能转换产生于科技进步、制度变革、经济转型等当前经济社会发展创新要求，具备历史和现实必然性。[39]朱新力、唐明良：《现代行政活动方式的开发性研究》，载《中国法学》2007年第2期。

改革意志与需求将最终上升为立法。如前所述，法与政策之所以能够相互转化，就在于二者目标的一致性，即法与政策皆致力于实现公共治理目标。

从新旧动能转换作为工程实践的推进过程来看，遵循了中央决策——地方实验的改革逻辑，国务院批复山东新旧动能转换综合试验区建设方案，体现了国家战略与区域发展的充分结合。[6]因此，一方面，由中央提出的新旧动能转换落实到地方，被山东作为重大工程推进，甚至被喻为是腾笼换鸟、凤凰涅槃、浴火重生的经济社会转型重大机遇，体现了改革的中央主导性。

[11]陈柏峰：《社科法学及其功用》，载《法商研究》2014年第5期。所谓共生关系，首先意味着二者作为治理方式共存于社会运行之中，其地位、性质以及功能方面彼此独立，并不具有本质的相互排斥性和相互替代性。

[48]新旧动能转换作为一项治理改革和重大工程，具有明确的指导思想、主攻方向、主要目标、发展布局，以及各个行业领域的发展规划，通过建设项目库、综合试验区、创新体制机制等方式实现新旧动能转换的目标。在法教义学或规范分析法学视野内，国家制定法是法学研究的主要对象，其他如自然法、政策、正义观念等处于法学规范研究之外。涉及的重要政策和重大建设项目要按程序报批，[32]这表明了国家最高行政机关对地方改革试点的行政授权，这些授权包括如税收、审批等优惠政策，也包括职能和职权的下放以及资源的优化配置。最后，新旧动能转换是由政府主导、多元参与、集中规划、协同创新的现代治理改革，是事关经济社会发展与国计民生的重大工程。

[4]官方文件将新动能定位为以技术创新为引领，以新技术新产业新业态新模式为核心，以知识、技术、信息、数据等新生产要素为支撑，提出加快培育壮大新动能、改造提升传统动能的转换要求。其三，法与政策的冲突裁决机制。

在可见的未来，新旧动能转换工程及综合试验区建设所需的进一步权力下放，必将通过单行法律甚至是关于新旧动能转换的专门立法授权，旨在使改革决策真正融入到法治架构之中。如前所述，改革可以且必须先行先试，只有通过先行先试，制度创新才有足够的空间，进而才能为决策者与立法者提供充分的制度选择权。

[2]有学者结合当前经济形势变化的背景，认为在区域产业升级，优化要素投入，市场的对内对外开放，通过改革降低制度性成本，新技术、新商业模式、新业态的融合渗透，企业创新组织方式等领域存在较大的潜在动能空间。[16]鲁鹏宇：《法政策学初探——以行政法为参照系》，载《法商研究》2012年第4期。